2025年11月，世界衛生組織《菸草控制框架公約》第十一屆締約方會議（COP11）在瑞士日內瓦落下帷幕。這場為期六天的會議，標誌著世衛對新型尼古丁產品的監管立場發生了根本性轉變——將電子煙、加熱菸草、尼古丁袋等新型產品與傳統紙菸同等對待，實施無差別管制。這一轉變不僅引發了各國之間的激烈分歧，也對全球減害產業的未來走向產生了深遠影響。這篇文章，我將解析COP11的核心決議、各方立場，以及主要國家的政策回應。

一、COP11核心決議：從「潛在替代」到「統一威脅」

COP11的核心特徵之一，是新型尼古丁產品首次在議程中佔據中央位置，反映出其全球市場的迅猛發展。然而，各代表團對此分歧顯著，部分國家基於青少年使用問題主張嚴格禁止，另一些則依託減害證據倡導差異化監管。

大會最終通過的決議包含以下關鍵內容：

• 全面禁令方向：巴西、馬爾地夫、巴拿馬、泰國等國聯合提交決議草案，建議禁止製造、進口、銷售、展示和使用電子煙、尼古丁袋等新型產品，並明確拒絕菸草行業的「減害」敘事。
• 監管定性轉變：過去，監管機構雖對新型產品持謹慎態度，但仍在很大程度上默認其作為「傳統紙菸潛在替代品」的身份。COP11的決議表明，一種新的監管範式正在確立——不再區分「高風險」與「低風險」產品，而是將所有尼古丁輸送系統統一歸類為公共健康威脅。
• 聯合國系統禁令：COP11還通過一項決定，要求在聯合國全球所有室內外場所全面禁止使用和銷售所有菸草製品及新型尼古丁產品，包括一次性電子煙、尼古丁袋等。
• 保護政策免受行業干擾：大會重申了《公約》第5.3條的重要性，要求保護控菸政策免受菸草行業商業利益影響，特別警惕新型產品利用未經證實的健康聲稱進行行銷

二、巴西等國陣營：推動全面禁令

由巴西、馬爾地夫、巴拿馬和泰國組成的集團，是COP11上「全面禁令」路線的主要推動者。根據其提交的決議草案（文件號FCTC/COP11/P/CONF./5(a)），提案方敦促各締約方實施更為嚴格的控制措施，建議採取措施「禁止或限制所有新型和新兴尼古丁產品的製造、進口、分銷、展示、銷售和使用」。

該草案明確點名了電子煙、非尼古丁電子傳輸系統以及尼古丁袋，並強調應堅決拒絕菸草行業關於「減害」的敘事，認為其主要目的是為了逃避監管。

三、歐盟立場：反對「一刀切」，保留監管自主權

針對上述草案，歐盟代表團提交了正式的修正案，主張將「禁止或限制」修改為「採取全面的監管措施，其中可能包括禁止或限制」，並要求在相關條款中加入「根據國家法律視情況而定」的限定短語。

歐盟強調，其支持採取有效措施防止尼古丁成癮，但措施的实施應符合各國的監管框架。這一立場反映了歐盟內部對新型尼古丁產品監管的分歧——部分成員國（如英國）採納減害策略，而另一些國家則趨向嚴格管制。兩份文件的核心分歧在於對「禁止」一詞的法律約束力界定：原草案傾向於將「禁止」作為優先推薦的政策選項；歐盟修正案則試圖保留成員國的政策空間，主張在不實施全面禁令的情況下，通過嚴格市場監管來履行公約義務。

四、英國：減害典範的戲劇性反轉

英國是將霧化產品納入官方戒菸策略的全球先行者。然而，在COP11上，英國收穫的不是掌聲，而是來自全球菸草控制聯盟的「髒菸灰缸獎」。該獎項旨在羞辱那些被認為損害公共健康的政府，GATC指責英國的政策「被菸草業利益利用」，並對其「驚人的電子煙使用率」表示擔憂。

這一事件徹底暴露了國際控菸領域深層的邏輯衝突：當實證數據與主流意識形態發生碰撞時，前者可以被輕易地犧牲。正如亞太菸草減害倡導聯盟的南希·盧卡斯所批評：「授予紐西蘭『髒菸灰缸獎』違背邏輯，且破壞了條約的宗旨。」

五、東南亞國家：加速全面禁令

在COP11的背景下，東南亞國家加速了對霧化產品的全面禁令進程。緬甸已成為東協第八個實施電子煙禁令的成員國。截至目前，汶萊、柬埔寨、寮國、新加坡、泰國、東帝汶、越南和緬甸均已實施全面禁令。

菲律賓公共衛生倡導者則持續施壓立法者，要求實施全面禁令，並指出菲律賓在保護公眾（尤其是青少年）方面落後於其東南亞鄰國。

六、中國：強化總量管理與合規監管

2026年4月，中國國家菸草專賣局決定對7部電子煙監管政策文件的部分條款進行修改，涉及電子煙的總量管理、產能核定、產品追溯、進出口合規等方面。修改內容包括將「實現總量管理下的供需平衡」調整為「實現供需動態平衡下的總量管理」，意味著將對電子煙相關生產企業進行總量管理，依法依規核定產能。

七、COP11對減害產品的影響分析

• 「減害」敘事的終結：COP11標誌著菸草行業過去十數年精心構建的「減害」戰略敘事，在最高監管層面遭遇系統性崩塌。在WHO-FCTC的官方話語體系中，「減害」已從一個值得探討的公共衛生概念，異化為代表「行業陰謀」的負面標籤
• 政策不確定性加劇：由於未能就新型產品監管達成全球共識，未來兩年政策不確定性將持續存在，直到2027年在亞美尼亞埃里溫舉行的COP12
• 區域監管分化：英國、紐西蘭等國持續推行減害策略，而多數東南亞國家則走向全面禁令，全球監管版圖日益分裂。

八、未來展望：COP12的關鍵議題

COP12將於2027年在亞美尼亞埃里溫舉行。屆時，各國將繼續就新型尼古丁產品的監管框架進行磋商。值得關注的議題包括：

• 全球禁令派與監管自主權派之間的角力是否會產生新的妥協方案？
• 英國、紐西蘭等國的減害實證數據能否影響WHO的政策方向？
• 聯合國系統內的全面禁令是否會進一步擴大到更多國際場域？

九、常見問題

• Q：COP11的決議具有法律約束力嗎？ A：FCTC的決議對締約國具有建議性質，各國可根據國內法決定是否採納。這也是歐盟主張保留「根據國家法律」條款的原因。
• Q：WHO為什麼要否定「減害」概念？ A：WHO認為「減害」敘事可能被菸草行業利用來逃避監管，並擔心新型產品可能吸引青少年使用，導致新一代尼古丁成癮。
• Q：台灣作為非聯合國會員國，會受到COP11決議影響嗎？ A：雖然台灣不是FCTC締約方，但COP11的決議仍可能影響國內政策討論與立法方向。

十、寫在最後

COP11的決議，是國際控菸領域的一個重要轉折點。它不僅改變了世衛對新型尼古丁產品的監管立場，也加劇了全球政策的分裂。對於從業者而言，理解各國的監管差異、提前布局合規策略，將是未來五年的核心競爭力。我們將持續追蹤COP12的籌備進度及各國政策動態，為讀者帶來即時的國際視野。